CBS '시사자키 정관용입니다'
■ 방 송 : FM 98.1MHz (18:25~20:00)
■ 방송일 : 2020년 7월 22일
■ 진 행 : 정관용(국민대 특임교수)
■ 출연자 : 노희범 변호사(전 헌재연구관)
◇ 정관용> 2004년 행정수도 이전 관습헌법 위헌, 헌법재판소 연구관을 지낸 바 있는 노희범 변호사 연결해서 법률적 조언을 좀 듣겠습니다. 변호사님, 안녕하세요.
◆ 노희범> 안녕하세요.
◇ 정관용> 이게 지금 역사적 관계부터 정리하면 이게 노무현 전 대통령이 대선 때 공약으로 내걸었던 거죠?
◆ 노희범> 그렇습니다.
◇ 정관용> 당선되자마자 실제로 행정수도 이전 무슨 기획단도 만들고 법도 하나 만들지 않았어요?
◆ 노희범> 신행정수도 이전에 관한 특별조치법이라고 해서요. 그 법률을 만들었고 그 법률에 대해서 이제 헌법재판소에다가 위헌법률심판이 제청이 됐던 거죠.
◇ 정관용> 그러면 신행정수도특별법 줄여서 그 특별법은 여야가 함께 만들었어요, 아니면 야당 반대인데 일방 통과된 거였어요, 어떻게 됐던 거예요, 그때?
◆ 노희범> 당시 참여한 국회의원이, 투표에 참여한 국회의원이 194명 정도 됐고요. 찬성이 167명 정도로 알고 있습니다. 그래서 아마 여야가 함께 만들었던 것으로 기억을 하고 있습니다.
◇ 정관용> 그렇군요. 그러니까 야당은 극심 반대 아니고 야당도 어느 정도 참여를 했군요. 그래서 그런데 그 법에 대해 위헌심판을 청구한 게 그러면 누구예요? 어느 쪽에서 한 거예요? 시민단체가 했나요?
◆ 노희범> 그 당시 청구인들이 많이 있었는데요. 서울특별시의회 의원, 전국 각지에 거주하는 일반 국민들이 대부분 이제 청구를 했습니다.
◇ 정관용> 그래서 헌재가 심리 끝에 이건 위헌이다. 그 이유가 뭐였죠?
◆ 노희범> 가장 중요한 건 ‘우리 헌법에 수도는 서울이다라는 명시적 규정은 없지만 대한민국의 수도는 서울이다’라는 것이 헌법의 불문헌법이다. 즉 헌법의 명시적 규정은 없지만 헌법적 규범으로서 존재하는 것이다 하는 것이죠. 그래서 수도를 이전하려면 법률 개정만으로는 안 되고 반드시 헌법을 개정해서 대한민국의 수도를 헌법에 명시를 해야만 된다라고 하는 것이었죠.
◇ 정관용> 거기서 말하는 불문헌법이 이른바 관습헌법인 거예요?
◆ 노희범> 그렇습니다.
◇ 정관용> 관습헌법이라는 용어를 헌재가 직접 썼죠?
◆ 노희범> 그렇습니다. 관습법이라는 일반적 규정이 있습니다. 그렇지만 관습헌법이라는 규정은 굉장히 법학에서도 좀 생소한 그런 규정이었고요. 성문헌법 국가에서 관습헌법 내지 불문헌법이 존재한다는 이론은 그렇게 많은 지지를 받고 있지 않았어요, 당시에도. 그런데 헌법재판소는 대한민국의 수도라든가 이런 헌법적 가치를 가지는 그런 사항에 있어서는 헌법에 명시적 규정이 없더라도 헌법적인, 실제 헌법에 규정돼 있는 것과 마찬가지의 효력이 있다라고 이렇게 봤던 것입니다.
◇ 정관용> 그 판결 이후에 관습헌법에 대해서는 찬반 논란이 꽤 뜨거웠죠, 법조계 안에서도?
정부세종청사 전경 (사진=연합뉴스 제공)
◆ 노희범> 당시에도 정치적인 관점을 떠나서 헌법학계라든가 법조계에서는 헌재의 어떤 관습헌법에 따른 위헌 결정에 비판이 굉장히 많았었습니다. 그래서 그 법리적인 비판이 지금 아직도 이어지고 있고요. 아마 제가 기억하기로는 헌법재판소 결정 중에서 가장 비판을 많이 받는 정치적 관점이 아니고 법률적 관점에서 비판을 많이 받고 있는 것이 바로 이 관습헌법 결정이라고 봅니다.
◇ 정관용> 알겠습니다. 그리고 그다음에 그러니까 신행정수도특별법이 위헌이니까 행정 중심 복합도시라는 형식으로 바꾼 거죠?
◆ 노희범> 그렇습니다.
◇ 정관용> 행정 중심 복합도시는 그러니까 국회나 청와대까지 가지는 않지만 행정부처 일정 부분이 내려간다 이런 정도의 규모였던 거죠.
◆ 노희범> 네. 2004년도에 헌법재판소에서 수도의 개념을 국민의 대표기관인 국회가 있는 곳 그리고 국가의 원수, 즉 행정부를 통활하는 대통령의 소재지, 그러니까 정치와 행정의 중심기관인 헌법기관이 있는 곳이 수도다라고 했거든요. 그래서 대통령, 즉 청와대와 국회만 안 가면 나머지 행정기관은 가더라도 수도 이전이 아니기 때문에 문제가 없다라고 그렇게 판단을 한 거죠.
◇ 정관용> 그래서 행정부처 상당수가 가서 현재 세종시가 건설된 거예요. 그런데 이제 지금 다시 국회도, 청와대도 가자라고 하면 법률상으로는 어떤 과정을 거쳐야 됩니까? 일부는 개헌을 해야 한다는 주장도 있고 일부는 특별법만 만들면 된다는 주장이 있고 일부는 여야가 합의해서 기존 법을 개정만 해도 된다는 주장이 있고. 노 변호사는 어떻게 생각하세요?
◆ 노희범> 우선 2004년도 헌법재판소의 위헌 결정이 아직은 판례가 변경되거나 그러지 않았기 때문에 효력이 있다는 전제 하에서 보면 헌법 개정이 필요하다고 보여집니다. 다만 헌법재판소의 어떤 판례라는 것은 변경 가능성이 있는 거거든요. 그래서 실질적으로 국회가 새로운 신행정수도건설특별법을 만들어서 실제 수도 이전을 추진한다면 아마 거기에 대해서 2004년 헌재 결정을 근거로 해서 위헌소원을 제기할 수 있는 사람이 있을 거고요. 그 경우에 헌재에서 그것이 뭐 판례를 변경하면 수도 이전이 가능한 것이고. 헌법재판소가 판례를 계속 유지하면.
◇ 정관용> 알겠습니다.
◆ 노희범> 헌법 개정이 아니면 어렵다고 보여집니다.
◇ 정관용> 두 방법이네요. 헌법 개정을 하든지 아니면 법 개정이나 특별법 제정을 통해 놓고 헌재에 가서 한번 판결 번복을 받아보든지 두 가지군요?
◆ 노희범> 그렇습니다.
◇ 정관용> 알겠습니다. 여기까지 노희범 변호사, 고맙습니다.
◆ 노희범> 네, 감사합니다.