ILO(국제노동기구)에 한국인 최초로 고용정책국장이 된 이상헌 박사가 최저임금 인상 문제에 대해 "단순한 임금 분배, 노동 문제가 아닌 경제 구조 문제"라고 지적했다.
스위스 제네바에서 열린 107회 ILO 총회에 참석한 이 국장은 5일(현지시각) 기자들과 만난 자리에서 "중소기업의 임금 지불 능력이 개선되지 않은 사정에서 최저임금을 올리려면 어려운 점이 있다"며 이처럼 말했다.
최저임금 산입범위 확대 논란에는 "노사가 충분히 합의해 공통분모가 있을 때 법률적으로도 합의하는 것이 가장 좋은 임금 결정 방법"이라고 거듭 강조했다.
공공부문 고용 확대 및 정규직화에 대해서는 "취약계층이 (공공부문) 고용을 디딤돌로 삼아 다른 일자리를 찾는 중장기적 준비가 목적"이라고 지적했다.
다음은 이 국장과의 일문일답.
▲ 소득 주도 성장이 방향을 잃은 것 아닌가?
= 소득 주도 성장의 소득은 절대소득을 의미하기도 하지만 소득분배를 의미한다. 소득분배를 개선해서 성장할 수 있다는 것이다. 단순히 임금 분배를 어떻게 할 것이냐가 아니다.
세 가지가 중요하다. 우선 자본과 노동간 소득분배가 중요하다. 한국은 30~40년 동안 자본에 유리한 방향으로 분배가 이뤄져서 노동이 소외됐다. 또 노동과 노동, 개인과 개인 간의 분배다. 임금소득자 간에도 불평등이 늘어나는 경향이 있다. 세번째는 자본과 자본 간의 분배 문제다. 전세계적으로 대기업과 중소기업 간의 격차가 커졌다. 통계를 보면 IT 디지털 시대로 생산·서비스시장에서, 첨단산업은 특히 독과점 경향이 더 강해졌다.
소득주도 성장은 소득분배만 개선해서 성장하자는 것이 아니다. 다만 대부분 나라 경제가 공급 요인보다 수요 제약이 강하다. 소비수요나 투자수요가 줄어든다는 것이다.
소비수요가 특히 제약을 받는 것은 소득 분배가 어긋나있기 때문이다. 일반 노동자들 사이에서 임금 분배를 더 평등하게 하면 지출성장이 높아지기 때문에 중요하다. 저임금층 같은 경우 노동소득과 기타소득 등 가구의 가처분소득을 올려주면 상당한 소비효과가 있다.
분배를 정상화해서 정상화하는 것은 규범 도덕적인 문제가 아니다. 추가적인 경제성장의 효과를 누릴 수도 있고 경제성장의 안정성을 확보할 수 있다.
한국 얘기를 하면, 하나만 하면 어려워진다. 최저임금은 기본적인 방향성으로 소득 주도 성장의 근간으로 중요하다. 문제는 지금 대기업과 중소기업 간 격차 굉장히 많이 벌어졌고 지대 추구 행위가 끊임없이 일어난다.
독일, 미국은 10~15%만 차이가 나는데, 한국의 중소기업과 대기업 생산성 격차는 30% 수준에 달한다. 이는 한국 중소기업이 부실하기 때문이 아니다. 대기업에서 원가를 깎는 식으로 가격 후려치기 등을 하면 통계상 생산성이 낮아진다.
이 문제가 개선되지 않으면 중소기업의 임금 지불능력에 한계가 많을 수밖에 없다. 최저임금 문제가 꼬이는 이유는 중소기업의 사정이 크게 개선되지 않는 상황에서 최저임금을 올리려고 하니 어려운 점이 있다.
결국 최저임금 문제는 노동 문제가 아닌 경제 구조 문제다. 경제 구조문제 (해결)을 더 적극적으로 추진해야 노동 문제에서 숨통이 트이는데 (경제 구조가) 막혀있는 상태에서 조그만 방식으로 (노동 문제를) 해결하려다 보니까 어려운 점이 있다.
소득 주도성장에서 임금이 아닌 가처분 소득이 가장 중요하다. 최저임금 인상도 노동시장 정상화와 임금을 높이는 효과 있지만, 가처분소득을 올리는 것은 복지정책과 경제정책을 수반해야 한다.
▲ 그런 정책을 예로 들면?
= 근로장려금(EITC)도 있고 다양하다. 다만 한국 노동시장, 저소득층 경제구조 독특한 면이 많아 거기에 맞춰서 해야 한다.
▲ 최저임금 산입범위 확대에 대해서 어떻게 생각하는가?
= 한국처럼 임금체계가 복잡한 경우가 없다. 상여금은 (산입할) 여지가 좀 있다. 개인적으로 복리후생비는 유보적으로 생각한다. 보기에 따라 급여라기보다 비용에 가까운 면이 있다. 특히 저임노동자가 그렇다. 따라서 일률적, 법률적 규정은 생각해봐야 한다.
임금 결정은 과정이 중요하다. 노사가 충분히 논의하고, 결론이 나오지 않더라도 끝까지 논의해보고 공통분모가 있을 때 법률로 합의하는 것이 가장 좋은 임금 결정 방법이라고 생각한다. 임금 결정 과정의 중요성을 보면 이번에는 과정에서 급작스러운 면이 있지 않았나 아쉬운 면이 있다. 가능하다면 향후 미세조정할 수 있으면 좋겠다.
▲ 미세조정한다면 어떻게 해야 할까?
= 복리후생비를 다 산입하기보다는 여러가지를 열어놓고, 노사 간 합의하도록 대화할 여지를 만들어 전환해야 한다고 본다.
특히 한국 최저임금이 어려운 이유는 다른 임금의 결정 매커니즘이 없기 때문이다. 최저임금을 떼고 보면 일반 노동자가 고용주와 임금을 협상할 방법이 없다. 그래서 자꾸 최저임금 쪽으로만 보게 되고, 심지어 중기업, 대기업도 최저임금 영향을 받는다.
▲ 노조에서 임금 논의 체계를 만들 수 없나?
= 최저임금 만드는 이유 자체가 한국 노조 가입률 10% 수준이기 때문에 중요하다. 노조에만 의존해서 임금협상하는 얘기는 상당히 이론적 얘기가 될 수 있다. 노조가 없는 사업장에서도 노동자가 사장과 만나 임금 얘기를 해볼 수 있는 사정을 만드는 것이 중요한 정책 과제다.
▲ 산입범위 개정 찬성하는 이유로 최저임금을 올리면서 차상위층 노동자 임금도 올라가는 것은 비정상이라고 지적한다.
=원칙적 취지는 이해되고, 맞는 얘기다. 통상적 임금체계에서 상여금 비중을 줄이고 기본급을 늘린다면 최저임금 쉽다. 지금은 일반적 임금 체계가 할 일을 최저임금에 넘기니 복잡해진 것이다. 상여금 비중을 줄이고 기본급을 늘리면 수당이 다 바뀌므로 기업도 부담이 덜 하고 노동자도 이익을 볼 수 있다. 하지만 지금은 상여금 일부를 매달 나눠서 지급해도 기본급이 되는 것 아니어서 임금체계 전환효과가 있을 지 모르겠다.
▲ 앞서 지적한 노동 간의 소득분배 격차가 해결되지 않아 노동시장 이중구조 문제가 생기는데 해결책은 어떻게 보나?
= 전체적 경제구조, 시장구조에서 숨통이 트이지 않으면 노동시장 이중구조를 해소할 여지는 좁다. 한국 중소기업 상황이 개선되지 않는 상황에서 비정규직 문제가 비약적으로 해결될 수 없다는 것은 정책상 어느 누구도 다 안다. 해야할 것은 하지 않고 결과물만 보고 두드리는 상황이어서 어렵다.
사실 이에 따른 정치사회적 비용이 만만치 않은데 격차해소나 고용창출 효과는 경제협력개발기구(OECD) 등을 연구해봐도 0에서 0.1~0.2% 수준에 불과하다.
유럽연합(EU)에서도 청년 고용은 적극 지원해서 직접 개입한다. 청년보증제도(Youth Guarantee Scheme)라고 젊은 사람들에게 직장을 알선해준다. 인센티브나 직업훈련도 많이 하지만, 일자리가 없으면 안되기 대문에 적극 배치하고, 일자리도 직접 만들어낸다.
민간의 역할도 굉장히 중요하다. 기업은 경제상황이 불확실하면 투자하지 않고 지켜본다. 공공부문 고용창출 프로그램은 민간이 못하니 우리가 하겠다는 차원이 아니다. 정부가 하면 민간을 몰아내는 효과가 아니라고 신호를 확실히 하는 것이다. 앞으로 자원배분을 명확히 한다고 (신호)해서 민간을 끌어내는 방식으로 많이 짜내려고 한다.
▲ 정부가 고용창출 한다지만 인위적이고 영속성 없다는 지적이 있다.
공공부문이 일자리를 만드는 고용창출 프로그램은 좋게 생각한다. 현재 경제상황에서 솔직히 별다른 대안이 없다. 오히려 걱정하는 것은 창출 프로그램을 하느냐 안하느냐보다 어떤 창출프로그램 만드냐다.
정치, 정부는 어느 나라나 단기성과주의라는 경향이 강하다. 하지만 단기적 고용창출은 대공황 시절에나 하는 것이다. 청년들이나 다른 취약계층에 고용을 디딤돌 삼아서 앞으로 다른 일자리를 찾아가는 등 중장기적 준비를 하도록 하는 것이 목적이다. 직업훈련도 시키고 취업기회도 주고 다른 일도 하게 만들어서 사람을 프로페셔널하게 만드는 것이다. 최저임금 주고 대충 하는 고용창출은 이런 효과가 없다. 잘못 운영하게 되면 원래 취지와 달리 고용시장 불평등만 강화할 수 있다. 유럽에서도 이 문제가 관심사다. 청년 고용 창출 프로그램은 양이 아니라 질이 문제다.
▲ 공공부문 비정규직의 정규직 전환을 보면 말씀과 상황이 다르다. 훈련 받고 민간으로 나가는 것을 원하지 않고 공공부문의 호봉제 일자리를 원한다.
= 그것은 그분들의 태도 문제가 아니다. 한국의 임금구조가 그런 문제를 끊임없이 만들어낸다. 기존 체계가 역효과를 끊임없이 만들어내는데 개인에게 좋냐 나쁘냐 묻는 것은 별 의미가 없다. 개인이 아니라 임금체계의 문제다.
비정규직을 정규직 전환할 때 자격(qualification) 문제도 당연히 나온다. 정규직 오는 사람들은 자격을 갖췄고(qualified) 비정규직을 동등한 대우한다면 공평성(fairness) 관점에서 문제가 생길 수 있다. 그런데 그 문제는 임금체계가 그렇게 됐기 때문이다. 전체적 임금체계에 대해서 논의를 하는 것이 생산적이지 않을까 싶다.
최저임금은 사실 최후의 수단이다. 경제학 정책 입장에서 보면 가장 가혹한 정책수단이라고도 한다.
▲ 다른 나라를 보면 국가 수장이 기업을 따라다니면서 임금 인상을 요구하기도 한다. 임금 인상의 대안은 없을까
= 제가 얼마전 스웨덴에 갔는데 북유럽 국가들은 1년에 한번씩 노동장관회의 한다. 제가 본 회의는 다 "큰일났다, 망했다"는 얘기인데, 북유럽 회의를 가면 너무 낙관적이다.
북유럽 노조조직률이 떨어진다 하지만 여전히 높고, 노사정 사회적대화가 튼튼하게 정착됐기 때문에 이것을 기초로 직업훈련체계도, 임금체계도 개선했다. 최근 난민문제나 이주민 문제도 포용해서 해결하려 하고 있다. 즉 자기들은 어떤 변화가 와도 자신이 있다는 것이다. 흡수해서 논의하고 합의해서 해결해나간다는 자신감이다.
지금 유럽은 제일 큰 과제가 어떻게 경제문제가 아니라 사회정치적 문제도 논의하고 합의하는 틀을 만드느냐가 큰 관심사다. 한국에서 포퓰리즘(Populism)적 정치가 나오는 이유가 이런 틀이 무너지니까 잡아주는 중심이 없어 포퓰리즘이 나온다. 한국도 일희일비하지 말고 합의할 수 있는 틀을 고민해야 한다.
▲ 천연자원으로 경제적 여유가 있는 북유럽 국가 상황과 당장 대응 못하면 죽는 나라들 사이에는 차이가 있지 않나?
= 자원 때문에 낙관적이라고 하기 힘들다. 1990년대에 경제위기 때 스웨덴 복지국가 모델이 무너진다고 생각했다. 그런데 살아남고 오히려 더 강해졌다. 복지국가 모델도 내부적 어려움도 있고 변화했지만, 새롭게 전환시켰고 노사정모델이 정착하고 항상 협상을 통해 해결한다.
북유럽 모델 특징은 노동자가 아니라 기업 조직이 잘됐고, 체계적으로 대응해서 살아남았다. 모든 위기를 극복했다는 시스템에 대한 자신감이 있다.
▲ 한국에 필요한 정책감수성은 무엇인가?
=노동시장은 저임금층뿐 아니라 저소득층 전체를 포괄할 수 있는 정책이 나오면 좋겠다. 노동시장정책, 복지정책을 패키지로 만들어서 한 사람에게 한 달에 어느 정도 생활을 보장해 줄 수 있는지 정확한 비전을 가져야 한다. 소득 분배에 관한 경제정책이 더 적극적으로 추진되면 좋겠다.
이 때 조세를 얘기하지 않으면 (소득 분배 정책이) 성립 안된다. (조세 문제가) 없는 것처럼 시치미를 뚝 떼고 손에 잡히는 쉬운 정책만 하는데, 피 터지게, 정말 큰 문제가 있는데 이것(조세)에 대해서는 없는 척. 나는 없다 하고 있다.
▲ 정부와 청와대는 속도 차이를 얘기한다.
= 소득 주도 성장을 노동시장 문제라고 보지만 상당수가 노동문제가 아니다, 노-노 격차 등이 있지만 세금만이 아니라 전체적 경제구조 등을 통해서 분배의 정상화를 해야 하고, 그러려고 하면 조세문제를 이야기하지 않을 수 없다. 더불어 정부지출의 문제도 생각해야 한다.
저는 한국이 좋은 상황이라고 본다 경제가 나빠질 기미가 있지만 전세계적으로 마찬가지다. 올해 초에 국제통화기금(IMF), 세계은행(World Bank)에서 만세를 부르다가 G20에서 좀 우려할 것 같기는 하지만, 한국의 재정문제를 보면 굉장히 (정책 개입) 여지가 많다 G20 회의에서 한국 재정건전성 문제를 얘기하면 피식 웃는다.
▲ 조세 문제나 시장 구조 개선 문제도 선행도리 일이 많은데 건드리기 쉬운 최저임금 인상부터 건드리고 있다는 애기인가
= 최저임금 인상이 제일 손에 많이 잡히고, 눈에 보이기 때문이다. 다들 이번 정부가 운이 좋다고 하지만, 운이 굉장히 나쁜 정부라고 보는 이유가 하나 있다.
소득 주도 성장은 정책배치(Sequencing)가 중요한데 소득주도성장은 정책 배치의 우선 순위를 정하는 분석 틀이다. 어떤 정책이 더 중요한지, 이 상황에서 우선순위는 어떻게 볼 것인지 결정할 때 유용하다.
한국은 지난해 5월 새 정부가 들어서고 제일 먼저 한 일이 6월 최저임금 결정에 부딪혔다. 원래 우선순위는 다른 것이 배치된 다음에 최저임금을 집어넣어야 하는데 최저임금부터 정책이 시작됐다. 그런데 경제정책 쪽은 당시 아마 상대적으로 미비했을 것이다. 정책 배치가 이상적(Ideal)이지는 않았다. 그러다보니 경로의존적(Path Dependence)인 측면이 있다.
소득주도성장은 최저임금이 중요한 부분이 있기는 하지만 결정적인 것은 아니다. 언론을 보면 꼬리가 몸통을 건드리는 느낌을 받는다. 몸통이 안 움직여서 그럴 수도 있지만, 논의가 그쪽으로 진행되면 좋겠다.
▲ 최저임금 영향을 보는 방법이 다 다르다. 어떻게 봐야 할까.
=최저임금 영향은 진짜 모른다 노동, 경제학 쪽에서도 최저임금의 실제효과를 분석한다는 것은 굉장히 어려운 일 중 하나다. 그런데 새로운 최저임금이 앞으로 어떤 고용효과를 낼지 짐작하는 것은 더 어렵다. 저는 여러 방식으로 해보고 평균 범위(Rande)를 보고 대충 짐작하는 수준이다.
정말 피해야 할 방식은, 최저임금의 고용효과를 짐작하기 어려운 것은 나라마다 다 다르다. 여러 영향이 있어서 A라는 나라의 최저임금 고용 효과를 계산할 때 남의 나라 사례를 분석한 것을 가져다 쓰는 경우가 거의 없다. 한국은 최저임금 논의할 때 미국 사례를 많이 쓰면서 고용효과가 없다고 하는데 거기에서 분석된 고용탄력성으로 한국 데이터에 쓰면 정말 안된다. 영국도 프랑스도 쓰면 안된다.
최저임금이 조정시기인지, 아니면 계속 10% 더 올려도 되는지는 아직 잘 모르겠다. 특히 최저임금 산입범위 개정안이 만들어져서 계산방식이 전혀 다르고, 아무도 모른다. 변수도 많고 추정도 불가능하다. 예전 경험이 없고 사례가 없다. 그야말로 블랙홀이어서 아무도 몰라 지켜봐야 한다.
이번 KDI 보고서는 그런 면에서 어이없는 실수를 한 것 같다. 그럼 결과를 갖고 민감한 사안에 대해서 적극 발표했다는 것이 이해가 안 간다. 고용탄력성을 마이너스로 된 것을 미국이나 헝가리 수치를 가져와서 한국에 적용시켜 앞으로 감소 효과가 있을것이라고 했는데, 거칠게 얘기하면 고용탄력성이 마이너스라는 것을 가져오는 것은 이미 최저임금이 고용 감소 효과가 있다고 가정한 것이다.
한국의 고용탄력성 수치들이 있다. 폭이 넓고, 마이너스도 플러스도 나왔다. 이것으로 분석했으면 오히려 좀 더 논의에 도움이 됐을 것이다.
▲ 최저임금이 적정선을 계산하기 어렵다는 것인데, 최저임금 정책은 사회의 의지라고 봐야 할까?
=최저임금 연구해보면 일반적 적정선의 범위는 나온다. 하지만 최저임금을 어떻게 정할지는 분석으로 못한다. 노사정이 합의해서 만들어내야 한다.
최저임금 논의할 때 사측은 얼마, 노동 측은 얼마라는 식으로 하지 말고, 분석해보고 범위 나오니까 거기에서 출발하면 좋겠다. 결국 노사정 협상이 최고의 과학이다. 순수하게 과학적 결정이라 생각하는 것도 오해고, 과학 없이 심정으로 할 수 있다는 것도 오해다.
문제가 될 여지는 고용 분배 효과다. 총고용은 영향 없는데 청년층, 취약층은 최저임금으로 고용 상실 효과 받을 수 있다. 한국에도 관련 연구결과가 많이 나왔는데, 적극적으로 활용했더라면 더 논의가 됐을 것이다. 총계적으로는 효과가 크게 없을 수 있지만, 분배효과를 신경써야 한다고 했으면 더 의미있는 논의가 됐을 것이다.